城市更新中的村级工业园改造与提升探索

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本文旨在探讨城市更新背景下村级工业园改造提升的问题。随着城市化进程的加快，村级工业园的改造和提升成为当前城市更新的重要议题。本文将从经济、环境、社会等多个角度对村级工业园进行分析，探讨如何通过更新和改造，提升村级工业园的功能和价值。同时，还将探讨如何兼顾环境保护和经济发展的平衡，推动村级工业园可持续发展。通过对不同城市的案例分析和实证研究，试图提出可行的改造和提升方案，从而为城市更新下村级工业园改造提升提供参考和借鉴。

前言

村级工业园改造提升千头万绪，当我们谈村级工业园改造提升时，我们谈什么？村级工业园改造提升的主要问题是什么？如何去实施改造？本文以佛山市南海区为例，将焦点放至村级工业园改造提升的主要问题、总体思路和保障措施。

一

村级工业园改造提升的主要问题与总体思路

村级工业园改造提升涉及多方主体利益，其推进实施具有一定现实复杂性，但综合来看，各类问题实质基本上离不开土地、资金和组织保障三方面要素，具体如下：

(一)

土地从哪来？

1. 土地流转

村级工业园用地以集体建设用地为主，从村集体一方获得改造土地的方式主要有两类：

（1）集体建设用地转为国有建设用地

集体建设用地转为国有建设用地后，土地可用于融资抵押，受投资开发商青睐。现实情况开看，村集体通常考虑到土地的持续增值收益而不愿改变土地所有权性质，尤其在经济发展水平较高、土地价值高的区域表现突出。

（2）集体建设用地流转出租或流转出让

从土地使用的稳定性考虑，集体建设用地流转出让的时间长，优于集体建设用地流转出租。但无论流转出租还是流转出让，土地性质仍为集体所有，因而其对引入投资开发商和工业企业依然有较大程度的限制。

村集体和村民更容易接受土地流转出租或流转出让，因此宜采取“以集体建设用地流转出让（出租）为主，积极推进集体建设用地变为国有建设用地”的方式来保障村级工业园土地使用权的稳定性和提高土地经济收益。

2. 土地整备

通过土地整备，可有效推动改造地块面积由小变大、数量由多变少、空间形态由分散变集中，为地块的连片开发和土地增值奠定基础。根据不同主体，土地整备模式可大致分为政府主导型、社会资本型和村集体自主型三种。

（1）政府主导型

由政府来统筹进行土地整备。其优点主要在于政府具备较强的统筹力和执行力，项目完成土地整备的时间较短，不足之处可能出现资金缺口。

（2）社会资本型

即主要引入社会资本进行土地整备。该模式充分借助市场主体力量，有助于解决资金不足的问题。但由于牵涉到村集体土地和物业的拆迁、补偿，前期资金投入大、回报慢，社会资本的积极性可能不高。

（3）村集体自主型

由村集体自行推动解决土地前期开发等工作。其优点是降低政府的谈判成本，缺点是部分村集体和村民缺乏足够的积极性、主导力和经济实力，适宜的区域范围较小。

不同的土地整备模式均有优点和局限性。为克服单一类型的不足，较理想的方式是采取 “政府统筹、多方参与、各有分工”的综合土地整备模式。

(二)

土地怎么用？

不同的土地利用方式深刻地影响着土地效益和城市升级目标的实现。在房地产市场走高的环境下，政府需加强对村级工业园改造提升方向的规划引导，使改造成果有利于实体经济发展和城市整体效益的提升：

1. 促进产业转型升级，积极推进“二改二”、“二改二点五”项目

南海区以制造业和实体经济为主，经过多年经营，形成了以有色金属冶炼及压延加工业、金属制品业、电气机械及器材制造业等为基础的传统制造产业体系。一方面，依托本地产业资源优势，积极推进村级工业园向工业方向改造，促进传统制造业体系的优化提升。另一方面，大力培育和引入科技型、环保型和都市型等新兴产业，重点推进2.5产业发展和产业社区建设，以服务于创新型经济和提升城镇化质量。

2. 保障城市综合效益提升，适当抑制住宅、商服房地产等“二改三”项目

受住宅、商服房地产项目土地增值收益的影响，村民和投资开发商倾向于“二改三”项目。此类项目的市场积极性大、改造难度相对小。尽管此类项目可有效吸引社会资本和在短期内大幅增加村民经济收益，但从城市运营角度来看，过量的“二改三”项目会抑制实体产业尤其是制造业的持续发展，并且给政府带来较高的教育、医疗、公共设施配套、治安等社会成本，因此需要调控该类改造项目的建设规模和推进时序。此外，商服、住宅等房地产项目开发通常依托比较成熟的商业氛围、充足的人口和公共服务设施等配套，适合于部分区位条件较为理想的改造项目。

3. 结合城乡建设用地增减挂钩政策，实施“二改一” 项目

对部分需要淘汰的行业用地可进行土地复垦，依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔〕28号）、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔〕138号）等相关政策配套实施。

4. 满足公共利益需求，扶持“二改公”项目

出于公共利益需求考虑，部分村级工业园区用地可能转变为文化设施、交通设施、公园等公共基础设施用地。此类改造用地由经营性建设用地转变为非营利性用地，其用地划定和补偿需要政府主导和协调。

(三)

资金从哪来？

根据改造资金的来源，大致有三种资金筹措方式：

1. 政府主导资金筹措

例如，将符合“三旧”政策的村级工业园用地纳入“三旧”改造范畴，并统筹财政预算安排；或从农业土地开发资金收入、耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费中筹集资金。

2. 市场主导资金筹措

市场资本是改造资金的重要来源，其方式多样：由投资开发商或产业主体自行筹集资金；引入金融机构开辟多种融资渠道，比如对集体物业租赁使用权提供抵押贷款等。

3. 村集体自主筹措

鼓励村集体以多种方式参与村级工业园的改造，如出资或作价入股等。

为有效解决资金问题，需大力拓宽融资渠道，充分利用社会资本（尤其是民营资本），采用“市场参与、多举并进”的资金筹措方式。”

(四)

谁来统筹、如何推进？

首先，村级工业园改造提升的重要目标是助力于城市升级和产业转型，但市场对产业类改造项目缺乏积极性，使得该类项目实施具有难度；其次，村级工业园改造提升项目涉及多方利益诉求的协调，综合性很强。因此，为顺利推进改造项目和确保公共利益目标的实现，必须强化政府的引导和统筹作用，从以下几方面来进行：

1. 加强部门协作，构建工作格局

村级工业园改造项目涉及国土、规划、住建、经贸、环保、财政等多个职能部门的政策出台、行政审批、技术衔接以及监督管理等环节，建立覆盖区属相关职能部门和镇街的架构清晰、权责分明的组织工作体系，形成各相关部门全力推进的工作格局对促进项目改造有积极作用。

2. 设立集体土地整备部门（机构）

为进一步规范集体土地整备程序和实施，提升村级工业园改造提升项目的土地整备效益，根据实际需求设立集体土地整备职能部门（机构）。

3. 率先推进试点，形成示范效应

集中各方力量，选取部分条件比较成熟的村级工业园作为试点先行实施改造，通过创建良好的社会和经济效益，以吸引社会资本和带动更多的村级工业园实施改造。

综上，村级工业园改造提升的总体思路可概述为：“政府统筹、规划引领、属地整理、市场参与、试点先行、分步推进、共同受益”。

二

村级工业园改造提升的保障措施

从政府层面来看，宜采取多方面措施来共同推进村级工业园改造提升：

（一）理清土地权属关系，积极开展土地整备

对部分用地，有必要加大土地确权登记力度，及时完善历史用地手续；分类分批清退原租户，对个别钉子租户需加快协商补偿方案。

（二）优化城乡规划编制、管理与实施，积极发挥规划引导作用

扩大城市控制性详细规划的覆盖范围；简化城乡规划审批流程；强化城乡规划与土地管理业务衔接，及时更新和出台技术规范体系，保障创新做法落地实施；引导开展工业园改造规划研究，综合统筹改造方向；加强基础设施规划建设，进一步优化企业投资环境。

（三）强化招商引资工作，提升产业发展质量

充分调研市场需求，做好产业规划研究；制定产业扶持政策，减免企业税费成本；加强整合行业资源，拓宽招商引资渠道；积极引进和培育招商人才等。

（四）完善项目激励机制，提高各方积极性

例如，对镇街政府可奖励新增建设用地指标，可设立工作绩效奖；对投资开发方，提高其收益取得份额；对村集体和村民，保障其长期经济收入，引导其平衡收益分配。

（五）建立项目监管机制，保障项目改造品质

建立项目动态监管机制，加强日常工作督导，监督建设工程质量和进度，及时发现新问题、总结新经验。另外，需注重专项资金的监管，确保资金及时、足额到位。

结语

土地、资金和组织保障是众多改造问题的来源，也是推进改造实施的思路所在。

产业是核，载体是壳。村级工业园的改造提升，不仅是园区内建筑与景观的改善，更是产业发展方式的转变。因此，不断地完善配套政策、不断完善周边公共服务设施、不断地挖掘产业资源优势，才有助于园区产业层次和城市功能的提升。从这个角度来讲，村级工业园改造提升需要多方投入、多措并举，形成合力。

在城市更新改造现实背景下，曾开启珠三角乡镇经济繁荣时代的村级工业园，也给当前城市和经济发展带来希望。

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